美国高速公路
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专题研究?美国城市史
20世纪中期以来的美国高速公路政策与中心城市的衰落（上）
董 俊
本文系国家社科基金重大项目“２０世纪世界城市化转型研究”（１６ＺＤＡ１３９）的阶段性成果。
作者简介：董俊，厦门大学（邮编３６１００５）。
本文来自《历史教学问题》2020年第6期。
注释从略，可参见原文。
摘要：２０世纪中期美国侧重铺设高速公路的交通政策改变了全国的城市和郊区景观，其重要性和巨大影响毋庸置疑。但公路的铺设对中心城市造成了极大的负面影响，让大都市区化过程中的中心城市衰落问题更加严重。联邦政府对高速公路的支持主要是出于交通、经济和国防方面的考虑，地方政府则是期待利用公路铺设解决城市衰败问题，让城市中心更具通达性以对抗分散化对城市的影响。让人始料未及的是城市衰败问题不但没有解决，反而在公路的冲击下愈演愈烈，具体表现为人口与工商业更加分散化、交通拥堵问题更加严峻、种族隔离问题严重。
关键词：美国州际高速公路；中心城市衰落；交通拥堵；种族隔离
自２０世纪２０年代城市人口超过农村人口后，美国开始向大都市区化转型。在此过程中，人口和工商业纷纷从中心城市向外迁移，城市税基减少，贫穷与衰败区域增多，老旧的中心城市相较于欣欣向荣的郊区日益衰落。如今，中心城市的衰落仍旧是美国城市发展中不可忽略的问题，郊区的无序蔓延也与该问题相生相伴。除了城市发展的自身规律外，联邦的住房和交通政策等诸多因素也加剧了上述状况。
已有学者对此做了论述，但多为宏观性讨论，且主要集中于住房政策，对交通政策论述不足。２０世纪联邦政府的交通政策主要是大规模修建高速公路以适应汽车交通的发展，而在很长一段时间内忽视了公共交通。这种交通政策促进了大都市区化的发展，高速公路也被视作大都市区化的技术支撑。不过以往的论述大都偏重高速公路对郊区化以及城市蔓延的影响，对高速公路和中心城市关系的讨论较少。
州际高速公路的建设是美国历史上具有里程碑意义的举措，对美国交通、经济、都市格局、生活方式等方面都产生了深远的影响，但在修建过程中因破坏环境、割裂社区等问题遭到批评。以修筑公路为主的交通政策不仅对中心城市肌理与社区造成了严重破坏，在修建之后又促进了人口与工商业外迁，推动了郊区蔓延，让在大都市区化过程中本就处于弱势地位的中心城市衰败问题更加严重，还带来了新的交通与环境污染问题。正如历史学家马克·费尔芬德在评价州际高速公路时所说：“在联邦对城市项目的投资中，没有哪个比国家高速公路花的钱多，对城市的回报却少的了。”
一、大都市区化过程中的中心城市危机
城市化程度超过５０％之后，会向大都市区化转型，从传统城市化的单核心、集聚模式向分散化和多中心模式转变。因为当有限的城市空间因集聚经济的发展出现饱和时，负面问题便会接踵而至，具体表现在土地、交通、住房、环境以及社会问题等方面，城市化转型便成为需要和必然。美国自１９２０年城市人口超过农村人口之后便进入转型阶段，在传统城市化弊病显露与新型城市化兴起的过程中，表现最突出的便是中心城市的衰落、人口和工商业的分散化。
２０世纪２０年代，当美国大都市区郊区人口的增长速度超过中心城时，“分散化”便成为值得关注的现象。尤为突出的是富有阶层向郊区的迁移。美国自一战时就有中产阶级向郊区搬迁的趋势，其结果是中心城市更贫穷而郊区更富有。富裕阶层搬离市中心的影响有二，一是增加了市政府财政压力，中产阶级房屋减少了，而市政府却需要花费更多的资金来维持衰败的邻里；二是人力资源的流失，对城市发展至关重要的精英人才的搬离让中心城市失去了必要的人力资源。
比人口郊区化更具威胁性的是商业与制造业的搬迁，因为商业地产的税收是城市财政收入的重要组成部分。尽管中心商业区通常只占据城市区域１％—２％的地方，它却占据了城市应税财产估定价值的１２％—２０％。２０世纪三四十年代，圣路易斯、匹兹堡、巴尔的摩、芝加哥、波士顿等东北部与中西部主要城市的这一估值纷纷下降，这对城市税基非常不利。
中心城市的零售业发展也远远落后于外围地区，制造业的外迁更是不容忽视。１９３５—１９３９年间，纽约、费城、底特律、克利夫兰和芝加哥等５个大城市郊区的零售销售额和产品生产量的增长远远超过中心城市，几乎是中心城市增长比例的２倍。自２０世纪初重型工业企业便开始向城市外围迁移，二战时美国经济的繁荣也没能扭转这一离心倾向。
不过需要指出的是，美国城市发展并不均衡，东北部和中西部工业化与城市化起步较早，中心城市衰落的趋势更早地显现了出来，而“美国西部和南部，由于其城市化起步较晚，人口密度低，市区开发潜力较大，加上中心城市在１９７５年以前仍然在不断地兼并周边郊区，因而中心城市与郊区同步蓬勃发展”。
早在４０年代初，城市就开始行动起来，试图遏制城市的衰败与分散化倾向。走在前列的是市中心的商业利益群体，尤其是房地产商和那些在市中心有大规模投资的人，因为他们在中心城市衰落过程中损失巨大。
例如，１９４０年，城市土地研究所在全国房地产委员会协会的赞助下开展了针对美国城市衰败的研究项目，对波士顿、辛辛那提、路易斯维尔、密尔沃基、纽约和费城进行了调查。匹兹堡的金融家理查德?金?梅隆在１９４３年领导建立了阿勒格尼讨论会，研究战后匹兹堡市的经济发展问题，讨论会的成员大多为企业和地方机构的领导人。该讨论会还和当地的政治力量联合起来，为匹兹堡市复兴打下了坚实的基础。
随后，费城、巴尔的摩、纽黑文等城市也效仿匹兹堡市的做法。地方政府官员—尤其是大城市的市长们，也非常关心中心城市的发展，并大力支持市中心的商业利益群体。这一方面是因为这些人在城市选举和州立法进程中扮演重要角色，市长需要和他们保持良好的关系；另一方面是因为城市商业和工业资本向郊区的转移在财政上给地方政府施加了巨大的压力。政商界的支持让关于中心城市的研究与规划获得了空前发展。
在城市规划方案里，清理贫民窟与建设高速公路是备受瞩目的两个项目，因为那时人们普遍认为城市的痼疾是“衰败”，当城市官员、商业领导、城市规划师们谈到衰败时，他们是指城市物理形态恶化对地产价值的损害以及对城市生活质量的破坏，而不是有关种族、政治经济力量分配不均、缺乏规范和秩序等社会问题。
所以他们构思的解决办法主要是从物理形态上对城市进行修复和重建，增加对私人以及公共设施建设的投资，例如通过建设新的高速公路和排水设施、建造更好的住宅和更具现代性的商业建筑、减少环境污染等办法来恢复衰落的中心城市的活力。
从２０世纪３０年代开始，由于经济危机的影响，联邦政府一改过去的自由放任政策，开始大规模干预经济、参与城市事务，地方政府便趁机利用联邦资金实现其振兴中心城市的目的。４０年代末，联邦政府开启了城市更新运动，地方政府利用该项目清理城市的衰败区域，尤其是贫民窟。５０年代中期，联邦政府对高速公路的援助达到了前所未有的力度，地方的政商界期盼通过修筑高速公路来加强市中心的通达性，鼓励人口与商业回流。
交通对城市与社会发展的重要性是不言而喻的，良好的硬面道路在汽车时代的必要性也是毋庸置疑的。２０世纪２０、３０年代以后，由于汽车的普及和大量使用，以及电车公司经营不善、政府政策不利等原因，一度非常繁荣的有轨电车开始走向衰落，乘客数量下降。
与此同时，汽车交通却发展迅速，１９００年私人汽车的注册数只有８０００辆，１９２０年已经增长到８１３万辆。即便是在大萧条时期，美国人对汽车的热情也没有被打消多少。尽管在１９２９—１９３２年间汽车的年销售率降低了７５％，从４４５万辆下降到１１０万，但是同一时期汽车的注册量仅仅下降了９．６％，从２３１２万下降到２０９０万。而且，汽车销售额和注册数在１９３３年之后便恢复了上涨趋势，到１９４０年，汽车的年销售量便增加到了３７１万辆，注册数达到了２７４７万辆。
汽车的增长如此迅速，道路的修建却没有跟上汽车普及的步伐。２０世纪初期美国的街道状况十分糟糕，城市政府没有足够的资金用于道路建设和维修，私人汽车的大量增加又让中心城市的交通状况每况愈下，市中心的商业利益群体认为交通拥堵会阻碍市中心的通达性，进而影响其发展。
１９２０年，由轮胎制造商、经销商、石油企业等与汽车产业相关的利益群体、土地开发商组成了利益联盟，游说政府修建新的道路。在城市商业群体和市政官员们看来，修建高速公路不仅能够缓解交通拥堵这种城市顽症，还有助于中心城市的复兴，可谓一箭双雕。所以不管是大规模城市重组的提议，还是只求挽救自身投资的建议，修建新的高速公路都占有一席之地。
例如，城市土地研究所虽然在调查报告中对每个城市提的建议都不一样，但都强调交通与停车问题的重要性。房产经纪人认为市中心需要适应汽车时代发展的新要求才能通往复兴之路。改善交通运行、建立更多的停车库以及通往中心商业区的高速公路，至少会部分地解决市中心衰败的问题。
二、高速公路政策的颁布
美国高速公路建设可追溯至１９世纪末全国性的“公路改良运动”，该运动最初由自行车组织倡导，主要致力于改善乡村道路，后来联邦政府也在各种宣传机构的鼓动下参与到修建活动中来。《１９１６年联邦援建公路法》确立了联邦与州合作修建公路的理念，指出联邦要和各州合作建立乡村道路。但早期的联邦援助十分有限，且主要限于乡村公路。
２０世纪３０年代，哈伯特?胡佛总统和富兰克林?罗斯福总统认识到道路建设对就业和经济的影响，尤其是罗斯福总统，他是收费高速公路的积极推崇者。１９３８年２月８日，罗斯福总统召见公共道路局局长托马斯?麦克唐纳，讨论道路修建问题。总统在一幅美国地图上画了３条东西走向和５条南北走向的路线，要求麦克唐纳研究建立一个贯通北美大陆的收费高速公路系统的可行性。
麦克唐纳在４月１６日提交的内部报告中指出，国家非常需要一个高速公路系统来保证机动车辆的顺畅通行，但他认为公路的收费不足以偿还融资的债券，收费公路在都市区域或许可行，但农村地区的交通流量不能保证足够的收费来偿还债券。６月８日，国会通过《1938年联邦援建高速公路法》，要求公共道路局提交建立从东到西、从北到南各３条收费高速公路的可行性报告。
公共道路局在１９３９年提交的报告《收费公路与免费公路》中再一次因融资问题否定了收费公路的可行性。报告肯定了国家在国防和长期交通方面对跨区域高速公路的需求，同时指出交通拥挤主要发生在都市区域，需要改善交通设施来解决城市街道的拥挤问题。
如果说１９３９年报告提出了建立城市高速公路的必要性，随后的《１９４４年联邦援建高速公路法》则奠定了建立城市高速公路的基础，该法案将城市道路纳入到援建范围之中，明确表示要建立４万英里的国家州际高速公路系统，连接主要的都市区、城市和工业中心，以及为国防服务。但是法案并没有为该系统提供拨款。
２０世纪５０年代，德怀特?艾森豪威尔总统任职期间，美国高速公路系统获得了实质性发展，《１９５６年联邦援建高速公路法》拉开了美国高速公路系统修建的大幕。该法案批准２４８．２５亿美金、计划在１３年内（１９５７—１９６９）铺设４．１万英里的州际高速公路，联邦政府对于公路的资助份额高达９０％。
法案的第二部分《１９５６年高速公路税务法》批准建立高速公路信托基金用于管理高速公路建设资金，资金来源主要是对于汽油、轮胎、特殊燃料等与机动车辆相关项目的税收。这是联邦首次将对高速公路使用者征收的税费用于援助高速公路建设，根据“付费上路”的原则，會巨够保证对公路项目的长期援助。另外，出于国防考虑，该高速公路系统更名为“国家州际及防御高速公路系统’’。
高速公路系统在此时获得大力支持首先是因为城市布局走向分散化的需要。作为交通工具的汽车越来越普及，１９５０—１９６０年间，拥有汽车的郊区家庭数量从６０％增加到了７７％，极大地推动了分散化的都市格局的发展，也增加了对高速公路的需求。
其次，５０年代“包括汽车制造商协会、各州的公路官员、公共汽车司机、美国卡车协会”等组织在内的公路游说团体已经发展壮大，他们极力提倡修建高速公路系统。
第三，德怀特·艾森豪威尔总统对公路系统的重要性有深刻的认知，积极支持公路修建。他曾在１９１９年７月参加美国陆军第一次横跨大陆的机动车辆行军拉练，从华盛顿出发，历时６２天才抵达旧金山。此次行军让艾森豪威尔充分认识到了公路的重要性，他在给汽车运输部队总队的报告里写道：“除非改善道路，否则驾驶卡车穿过美国中西部是不切实际的……”
二战时期，德国的高速公路又让艾森豪威尔认识到了现代公路对于国防的价值。５０年代处于冷战时期，美国面临着核武器的威胁，艾森豪威尔总统认为利用高速公路疏散城市是应对核威胁的明智选择。
联邦政府在２０世纪初援助高速公路建设的原因有三：一是国防需求；二是汽车的刺激，尤其是１９０８年福特Ｔ型车的发行和之后的流水线批量生产让汽车越来越普及，增加了改进道路的需求；三是商业发展的要求，美国农民需要更好的乡村道路，以便将农产品快速运往市场。
而艾森豪威尔总统极力支持州际高速公路修建的目的主要有六个：１．提高交通安全，减少交通事故伤亡率；２．缓解交通拥堵；３．减少关于交通的法庭案件；４．促进经济发展；５．国防需求；６．避免美国的经济大幅波动。
联邦政府对于高速公路的支持主要是出于国防、经济和交通发展方面的考虑，而彼时地方政府处境困难，他们更期待的是利用联邦的援助复兴中心城市。１９５７年，州际高速公路项目伊始，人们对利用高速公路项目振兴城市充满期盼：“（１９５６年高速公路项目）不仅会改变老城的外观，还会开拓大片的乡村土地作为城市居住区。这些尚速公路将变成新的大都市的骨骼……他们不仅可以解决城市拥堵这一重要问题，还可以帮助我们建立更好的城市社区。”高速公路被寄予厚望，不过实际情况却并没有那么乐观。
（未完待续）
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